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	지만원

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대통령은 시스템 현대화에 눈을 돌리라(26)

부정부패 추방은 언제나 환영받는 대통령 특유의 메뉴였다. 역대 대통령들이 예외 없이 부정부패 추방을 내걸었어도, 모두가 예외 없이 엉뚱한 방향에서 헤맸다. 시스템은 고치지 않고 사람 잡는 일만 해온 것이다. 이는 가장 못난 짓이다. 봄이 오면 잘려 나간 나뭇가지에 더욱 탐스러운 새싹이 솟아나듯이 사람을 자르면 자를수록 그 자리에는 더욱더 지능적인 부정이 번성하게 된다.

부정과 부패를 추방하려면 시스템을 현대화해야 한다. 시스템은 엉성하게 해놓고 모든 공무원들을 의심하면 공무원들의 자존심은 스스로 낮아진다. 자존심이 낮아지면 공무원의 명예는 쉽게 팔린다. 감사의 제 1목표는 시스템 개선이다. 국가 자원을 효율적으로 사용하는 데 있어 장애가 되는 제도, 법규, 관행, 리더십에 무슨 문제가 있는지를 찾아내고 그것을 개선하는 일을 해야 한다.

그러나 감사원장을 비롯해서 감사관들은 대부분 법학도들이다. 그래서 그들은 국가 운영에 대한 경영 진단 능력을 갖추지 못했다. 그들이 할 수 있는 일은 오직 모든 공무원을 가상 범인으로 지목하고 취조하는 일이었다. 감사원이 법학도들로 구성됐다는 것 자체가 시스템적으로 잘못된 것이다. 우리나라에서 가장 큰 역기능을 수행하고 있는 사람들은 매우 놀랍게도 감사원 사람들이다.

공무원의 행동은 시스템의 산물이다. 훌륭한 시스템 속에서 훌륭한 행동이, 못난 시스템 속에서는 못난 행동이 나타난다. 잘못의 원흉은 시스템이지 사람이 아니다. 그런데 왜 국가는 시스템을 잡으려 하지 않고 사람만 잡으려 하는가. 이러한 못난 행동은 사회를 조금도 바꾸지 못한 반면 엄청난 부작용만 낳았다.
정말로 벌을 받아야 할 사람과 억울한 사람이 철저히 규명되지도 못했다. 이로 인해 많은 인권이 유린됐다. 한 사람의 도둑을 잡기 위해 열 사람의 인권을 유린했다. 불신 사회에 불신감만 더욱더 증폭시켰다. 사회적 신분이 부정 비리의 상징으로 전락했으며 사회를 안정시킨 것이 아니라 불안하게 만들었다. 국민들로 하여금 근로와 창작에 몰두 할 수 없게 했고 공무원들로 하여금 복지 부동케 했다. 이 얼마나 비 애국적인 처사인가.

일국의 대통령은 어떠한 일을 해야 하는가. 가장 먼저 해야 할 일은 이 사회를 누구의 힘으로 가꿔야 하는지를 선택하는 일이다. 선진국 사회는 두뇌 집단에 의해 경영된다. 그러나 우리 사회는 퇴화해 가는 공무원의 두뇌에 의해 굴러가고 있다. 그리고 그 공무원 집단은 정치적 기득권자들에 의해 조종되고 있다. 대통령은 이 두 가지 시스템 중에서 하나를 선택해야 한다.

선진국 행정부의 과 단위에는 공무원이 3~5명뿐이다. 그 공무원들은 스스로가 정책과 제도를 만들지 않는다. 두 가지 이유에서다. 첫째는 전문성 때문이고 둘째는 객관성 때문이다. 공무원 숫자가 적은 대신 그들에게는 과제비가 주어진다. 그들은 수많은 사설 연구소를 이용해서 정책과 제도를 개발시킨다.

워싱턴 순환도로에만도 500여개의 크고 작은 사설 연구소들이 있다. 공원들은 과제 수행 기간에 수없이 많은 토의를 한다. 매일 4~5시간은 똘똘이 학자들과 토의를 한다. 이러한 생활을 10년간 계속해 보라. 공무원들의 두뇌는 저절로 진화된다. 반면에 한국 정부의 과단 위에는 15~20명의 공무원이 있다. 이들은 매일 누구도 만나지 않고 눈치와 절차와 형식에 얽매여 시간을 보낸다. 심지어는 맞춤법과 한자의 혼용 정도를 놓고 눈치를 보는 사례도 있다. 이렇게 10년을 지내 보라.

시간이 갈수록, 선진국 공무원은 진화되지만 우리 공무원들은 안타깝게도 퇴화돼 간다. 이는 공무원 개인 탓이 아니라 시스템 탓이다. 선진국 공무원과 우리 공무원이 현상 테이블에 마주 앉아 보라. 우리의 국익이 어떻게 반영되겠는가.

선진국 사회는 사설 연구소 두뇌 집단에 의해 경영되지만 우리 사회는 퇴화돼 가는 공무원 집단에 의해 통제되고 있다. 그리고 그 공무원집단은 정치적 가신들에 의해 조종되고 있다. 이러한 역학 구조를 가지고 만들어 낸 정책과 제도가 객관성을 갖겠는가. 중요한 정책과 제도라면 모두 다 아전 인수격으로 만들어 질 수밖에 없는 것이다. 이렇게 함량미달에다 아전 인수격으로 만들어진 제도와 정책에 의해 이 사회가 통제되고 있으니 이 사회에 문제가 없다면 오히려 그것이 더 이상한 일이 아닌가.

미국의 역대 대통령들은 행정 현대화 작업에 엄청난 관심을 가졌다. 특히 국방 행정 현대화 작업에는 언제나 직접 관여했다. 미국의 국방비가 정부 재정의 25퍼센트나 차지했기 때문이다. 미국 국방성에서 개발된 행정 시스템은 전 정부부처로 확산됐다. 미 국방성은 언제나 행정 현대화의 시범장이었다.

케네디 대통령은 1961년에 국방 관리 현대화에 눈을 떴다. 그는 미 육군 군수중령 출신 맥나마라를 기용하여 그 유명한 PPBS를 창안했다. 뿔뿔이 흩어져 있던 기획, 계획, 예산 기능을 하나의 시스템으로 일원화한 것이었다. 대통령이나 장관은 A라는 사업을 중요시하고 있는데 이를 위한 예산이 없는 경우가 너무나 많았다. 그렇다고 모든 산업에 대한 우선 순위가 대통령이나 장관의 직관에 의해 결정된다면 얼마나 위험한 일인가. 따라서 대통령실과 장관실에는 사단 규모의 분석관들이 고용됐다. 맥나마라는 랜드 연구소에 있던 ‘찰스 히치’ 박사를 국방성 관리 차관보로 임명하고 그가 이끄는 대규모 분석 인력을 국방성에 유치했다.

1965년에 존슨 대통령은 한편으로는 참여 관리의 주창자인 레어드 장관을 기용하고, 다른 한편으로는 당대에 명성을 날리던 하버드의 경영학자 안소니 박사를 국방성 관리 차관보로 기용했다. 1966년 5월 24일자 존슨 대통령 백악관 각서는 매우 유명하다.

“본인은 전 행정부 관서에 일반 기업형 관리 제도를 발전시키는 데 매우 강력하고도 지속적인 관심을 가지고 있습니다. 이러한 관리 제도는 1달러 소비에 대한 1달러 이상의 가치 창조라는 본 행정부의 서약을 이행하는 데 핵심적인 도움이 될 것입니다. 우리는 모든 책임 단위 관리자들로 하여금 다음과 같은 관리 제도를 갖도록 해야 할 것입니다.

*각급 정부 관리자들이 효과적으로 비용을 통제하는 데 필요한 정보를 생산하고

*모든 공무원들에게 비용 의식을 고취시키며

*정부가 수행하는 모든 사업에 통합적 집행을 가능케 하는 것이 돼야 하겠습니다.“

카터 대통령은 ‘영기점 예산 제도’로 세계를 또 한 번 떠들썩하게 했다. 레이건 대통령은 두 가지 사안에 대해 관심을 가졌다. 한편으로는 사전 감사 인력의 고급화를 위해 투자했고, 다른 한편으로는 정부가 추진하고 있는 모든 사업에 대해 가치 분석을 의무화시켰다. 사업이 일단 어긋나기 시작하면 엄청난 돈이 낭비된다.

따라서 한편으로는 가치 분석 기법으로 사업의 타당성을 사전에 점검하고, 다른 한편으로는 객관적인 시각을 가진 감사관들로 하여금 사업 추진 이전에 사전 감사를 실시케 해서 낭비요소를 사전에 발견토록 했다. 그러한 그의 조치들은 그가 가진 다른 면에서의 대대적인 인기에 의해 세상에 많이 알려지진 않았지만 미국 군에서는 매우 높이 평가되고 있다.

지금 우리 사회에는 수리 공학으로 무장한 사설 연구소들이 거의 없다. 기껏 있어 봐야 상식의 연장선상에 서 있는 가내 수공업식 연구소들 뿐이다. 어떻게 하면 사설 연구소들을 양성할 수 있을까. 모든 정부 부서가 예산의 2퍼센트 정도를 연구비로 책정한다고 공표만 하면 된다. 그러면 해외에 나가있던 우리 학자들이 대거 귀국해서 사설 연구소들을 차릴 것이다. 경험 많은 외국인들도 따라올 것이다.

기껏 논 팔고 소 팔아 공부시킨 두뇌를 사용하지 못하고 미국에 바치는 나라가 과연 온전한 나라인가. 그래도 박정희 대통령은 외국에서 엄청난 학자들을 유치해 활용했다. 그 과학자들은 전두환 정권이 들어서면서부터 모두 돌아가 버렸다. 그 후 국가 경영의 과학화에 관심을 가진 대통령은 한사람도 없었다.

국방 과학 연구소에는 박정희 대통령이 며칠씩 묵던 조그만 방이 하나 있었다. 영빈관으로 이름 지어진 그 방은 과학기술 리더십을 위한 박 대통령의 전방 지휘소였다. 그러나 그 방은 지금 파티장이 돼버렸다. 박 대통령이 서거한 이후 아무도 그 전방 지휘소를 필요로 하는 사람이 없었기 때문이다. 말은 그럴듯하게들 해도 바로 이것이 지금의 과학기술 리더십의 현주소인 것이다.

청와대에서는 언제쯤이면 그 살벌한 ‘혼내 주지, 괘씸죄, 깜짝 쇼, 정치 사정’들과 같은 ‘저급 단어’들이 사라지고, 대신에 ‘품질 사회 건설, 행정 현대화, 가치 분석, 자원 관리, 참여 관리, PPBS, 율곡 시스템 현대화, 군수 시스템 현대화, 예산 개혁, 감사 현대화, 검찰 현대화’등 대통령실에 어울리는 ‘고급 단어’들이 흘러나올 것인가.


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