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	지만원

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국가개조 35제(18) - 예산제도의 현대화

과제12.  예산제도의 현대화

―――
       미국 역대 대통령의 제1관심사는 예산관리 시스템을 발
       전시키는 것이었다. 그러나 한국 대통령 중에는 이에 대
       해 관심을 갖는 이가 없었다.
―――
       다섯 번씩이나 팠다가 묻은 도로를 여섯 번째 파헤치는
       것을 보고, 공무원 친구에게 물었다. ‘무엇 때문에 땅을
       또 파느냐고.’ 공무원이 말했다. ‘남은 예산을 정리하기
       위해서.’라고
―――
       재경원은 예산에 칼질을 하는 데 앞서 현장 관리자들의
       창의력을 통해 예산을 절약할 수 있는 재무관리 시스템을
       만들어주어야 한다. 또한 예산회계법은 낭비를 조장하는
       전근대적인 법이다. 대략적으로 세웠던 예산을 100% 소
       진하기를 강요한다.

  미국의 역대 대통령은 ‘1달러 소비에 대한 1달러 이상의 가
치 창조’를 내걸고 예산관리 현대화에 적극적이었다. 그러
나 한국의 역대 대통령 중에는 이에 대해 관심을 가진 이가 없었
다. 그래서 한국정부의 예산은 주인 없는 돈처럼 파행적으로 낭비되
고 비과학적으로 증발된다. 마치 석유병에 석유를 따르기 위해 드
럼통을 쏟아 붓는 것과 같다. 개혁의 골격은 7가지다.

① 예산배분을 시스템화한다.
② 예산회계법을 현대화한다.
③ 재경원의 예산통제권을 박탈하여 각 부처에게 예산관리의 자
   율권을 주되 사실회계를 강요한다.
④ 각급 관리자들이 스스로 예산을 과학적으로 관리할 수 있는
   현대적 재무관리 시스템을 만들어 준다.
⑤ 원시적인 회계구조를 현대화하여 문제가 스스로 노출될 수 있
   도록 한다.
⑥ 회계를 각 부처에 맡기지 말고 중앙 회계소에서 일괄처리하
   여, 여기서 산출된 회계자료를 각 부처에 제공하도록 함으로
   써 사실회계에 의한 재정적 통합을 기한다.
⑦ 감사원의 감사방법을 현대화시킨다.

  우리나라 예산의 배분 및 통제권은 전적으로 재경원이 가지고
있다. 예산배분은 과거사업에 기초해 이루어지고 있다. 신규사업은
무조건 저지하고, 과거사업은 무조건 허가해주는 관례를 반복하고
있다. 예산 항목별로 과거예산에 물가를 증분시켜가는 가장 원시적
인 방법을 쓰고 있다. 따라서 과거의 비효율성을 시정하려는 공무
원들의 노력이 원천적으로 차단되고 있다. 이를 보고 누가 재경원
을 엘리트 집단이라 부르는가.

교육, 국방, SOC등에 어떤 비율로 자원을 배분해야 하는가. 재
경원으로서는 이러한 자원배분을 할 수 없다. 이에 관한 한 국회도
장님이다. 결국 거시적이고 구조적인 자원배분 기능은 그 누구도
갖고 있지 않다. 자원배분은 그렇다 치더라도 배분된 자원은 어떻
게 사용되고 있는가.

예산은 배급단계에서 절약될 수 있는 것이 아니라 소비단계에서
의 창의력과 합리적 경영에 적해 절약될 수 있다. 재경원은 예산
항목 하나하나를 배급하려 하지 말고 각 부처로 하여금 가장 효율
적으로 예산을 관리할 수 있도록 그들에게 필요한 시스템을 만들
어주어야 한다.

  그러나 우리 정부의 예산사용 방법은 이와는 정반대다. 재경원은
칼자루 예산, 도마 예산, 페인트 예산, 인건비, 수용비 등과 같은 낱
개 품목과 경비항목을 틀어쥐고 전년도 예산액수와 비교해서 물가
상승률을 보태주고 있다. 일단 배급된 돈이 어떻게 쓰이는 지에는
관심조차 없다.

감사원은 과거에 누가 만들어 놓았는지도 모를 구식규정과 그들
의 제한된 시각을 가지고 칭찬받아야 할 공무원까지도 처벌하고
있다. 예산회계법은 대략적으로만 세웠던 예산을 100% 소진하기를
강요하고, 현장 관리자들의 창의력을 계발시킬 수 있는 융통성을
차단하고 있다. 그래서 더러는 낭비인줄 뻔히 알면서도 보신을 위
해 낭비하고, 더러는 가짜 자료를 꾸며가면서 감사에 대비한다.

  저자의 직관으로는 이러한 구식제도와 허술한 시스템이 발생시
키는 낭비는 경상비의 경우 50%에, 국책사업의 경우 70%에 육박하
고 있다. 많은 경우에는 하지 말아야 할 국책사업에 수십조를 날리
고 있다. 우리나라 예산집행의 바이블이라는 예산회계법을 보자.

우리의 예산회계법은 1961년에 일본법을 베낀 이래 1975년까지
11회의 개정을 거쳐 오늘에 이르고 있다. 그 내용은 총칙, 예산, 결
산, 수입, 지출, 계약, 시효, 국고금 처리, 기록보고, 잡칙 등 11개장
97개조로 구성되어 있으며, 법령집 20쪽 분량에 수록되어 있다.

예산회계법의 입안과 회계 모두가 재경원 장관 소관으로 되어
있다. 일반 국민들이 쉽게 알 수 없는 예산과 회계라는 두 가지 전
문 기능이 모두 재경원 장관 한 사람에게 집중되어 있는 것이다.
이는 견제와 균형 원칙에 크게 어긋나며 선진국 개념으로 보면 완
전한 난센스이다. 국가의 운명을 재경원 장관 한 사람에게 맡긴다
는 것이 얼마나 무모한 일인가.

예산회계법은 전근대적인 악법이다. 회계 연도 독립의 원칙이 있
다. 이는 단년도 예산을 단년도에 소진시키라는 법이다. 각 부처는
남는 예산을 소진하기 위해 파행을 자행해왔다. 법이 낭비를 조장하
고 있는 것이다.

  목적외 사용금지라는 원칙도 있다. 그럴 듯하게 보이긴 하지만
실질적으로는 ‘목’(目)으로 분류된 예산항목 상호간의 이동금지와,
‘세항’으로 분류된 품목 상호간의 이동금지로 운용되고 있다. 재료
비 예산이 남아돌고, 노임예산이 모자라도 이들 간의 이동이 금지되
어 있다. 집행부서는 재료비 예산을 임금예산으로 사용하고 가짜
영수증을 구해다 ‘가라정리’를 할 수밖에 없다. 공무원 사회에 은밀
한 유행어가 있다. “행정은 100% 가라다”.

  이월금지라는 조항도 있다. 집행을 하다보면 외국과의 협상이 잘
진전되지 않아 부득이 이월해야 하는 경우도 있다. 이를 ‘사고이월’
이라 한다. 이러한 경우에는 이월 사유를 작성해서, 재경원과 감사
원에 제출해야 한다. 이는 엄청난 행정 부담이다. 그래서 각 부처
는 불리한 계약이라도 무조건 해외로 송금해 버린다. 그 결과 때로
는 사기를 자초한다.

  최저가 낙찰제도 있다. 마무리 싼 제품도 새것일 때는 번듯하게
보인다. 최저가 제품을 전택하다 보면 단 1년도 안돼서 고장이 난
다. 업체의 역사와 신용이 무시되기 때문에 불성실한 업체가 돈을
번다.

  예산서의 골격인 예산과목 구조도 상식과 동떨어져 있다. 상식과
일치하지 않는 낱말로 표현되어 있고, 상식적인 분류 개념과는 동
떨어진 누더기식 분류가 지배하고 있다. 도저히 체계라고는 찾아볼
수 없다. 이런 과목구조에 따라 예산이 작성되기 때문에 투명성이
상실되고 편법이 무성하다. 설사 국회의원들이 눈에 불을 켜고 덤
벼도 얽히고 설켜있는 분류체계에서 잘못을 발견해내기란 거의
불가능하다. 담당자를 불러 따진다 해도 그 역시 횡설수설해서 휘
둘림만 당할 뿐이다.

예산구조 중에 ‘목’(目)이라는 것이 있다. 이는 미국의 EOE(Elim-
ent of Expense)에 해당한다. 비용의 성질별 분류체계이다. 유사한
품목들, 유사한 경비들을 묶어서 이름을 붙인 것들이다. 마치 동식
물을 분류할 때 파충류과냐 포유동물과냐 하는 식의 분류이다.

비용을 성질별로 분류하는 이유는 같은 성질을 갖는 비용 요소
들을 한 묶음으로 분류해야 물가예측을 비교적 정확히 할 수 있기
때문이다. 물가상승률 10% 짜리 품목과 30%짜리 품목을 하나의 묶
음으로 분류해 놓으면 ‘목’의 변화율을 예측할 수 없게 된다. 그러
나 우리의 ‘목’은 잡탕 요소로 구성되어 있다. 파충류과에 포유동물
이 들어가 있는 것이다. 모두가 형식적이다. 따라서 지금의 양식에
따라 예산을 작성하는 한, 국회는 영원히 장님이다.

  창고에 페인트가 그득했다. 이를 관찰한 기관장이 다음 해에는
페인트 예산을 반영하지 말라고 지시했다. 이에 대해 부하들이 이
의를 제기했다. 만일 다음 해에 페인트 예산을 ‘제로’로 해놓으면
그 이후부터는 페인트 예산을 다시 배정받을 수 없다는 것이다. 재
경원이 ‘계속사업’만 살려주고, ‘신규사업’은 불허하기 때문이다.

  다섯 번씩이나 파고 묻은 도로를 여섯 번째 파헤치는 것을 보고,
공무원의 친구가 물었다. 이제 터 이상 묻을 것이 없는데 무엇 때
문에 땅을 또 파느냐고. 공무원이 말했다. 남는 예산을 정리하기
위해서라고. 이 기막힌 사실에 대해 우리는 공무원의 의식을 한탄
하겠지만 그 공무원 입장에서는 이것이 당연하다. 예산을 남기면
공연히 ‘윗분들만 행정적으로 번거롭게 해드리기 때문’이다.

남는 예산을 처리하기 위해 연말이면 멀쩡한 보도블록이 바뀌고,
불필요한 곳들에 신호등이 설치되고, 모험을 감수해가면서 외국업
체에 무리하게 선금을 지불한다. 이러한 현상을 막기 위해 미국은
3/4분기 지출을 연간 예산의 30% 이내로 통제하고 있지만 우리에
게는 그런 규정이 없다. 우리 정부의 각 부처와 청와대에는 제도개
선 업무를 전담하는 조직이 없다. 영향력을 행사하는 공직자들은
많고, 제도를 개혁하려는 사람이 없으면 어떻게 될까. 모든 사람들
이 허술한 제도를 악용하여 온갖 파행을 저지를 것이다.

  재경원 사무관들은 포장지와 페인트 구매비까지 앉아서 통제한
다. 미국에서는 1930년대에나 볼 수 있었던 일이다. 재경원에는 칼
질하는 사무관들이 필요한 것이 아니라 제도를 만드는 연구 인력이
필요하다. 재경원은 시스템만 만들고 시스템이 일하도록 해야 한다.

  이는 예산배분, 집행의 효율화, 회계 및 감사, 분석과 평가 등 국
가자원을 실질적으로 경영하는 일들은 다른 사람들에게 맡겨야 한
다는 것을 의미한다.

3공 때만 해도 정부부처에 제도개선을 위한 조직들이 편성되어
있었다. 그러나 그 후부터의 대통령과 장관들은 시스템의 허점을
악용하는 데 걸리적거리는 이러한 조직들을 해체해 버렸다. ‘제도
가 문제냐, 운영이 문제지.’ 이 말은 제도개선 메커니즘 자체를 없
애버리는 명분으로 활용되었다.

  한국에는 제도다운 제도가 없다. 그래서 파행과 시행착오가 반복
되어온 것이다. 훌륭한 제도는 성악설에 근거해야 한다. 성악설을
전제로 만들어진 정교한 시스템이 없기 때문에 견물생심을 부추겨
온 것이다.

  일반 사회에서는 유행이라는 바람이 옷의 패션으로 불어왔지만,
미국 정부에서는 유행이 경영기법이라는 패션으로 불어왔다. 케네
디 대통령 이전에는 재무관리, 생산관리 등의 재래식 경영학이 정
부의 생산성을 높이기 위한 수단으로 활용되었다.

그러나 케네디 ․ 맥나마라 이후부터 지금까지는 수리공학이 정부
행정을 지배해왔다. 국가의 경영규모는 점점 더 방대해지고 공무원
의 인력과 능력은 제한되어 있는 상황 하에서 미국이 택할 수 있었
던 유일한 방법은 수리공학 기법과 방대한 소프트웨어였다.

한 사람의 프로급 시스템 분석가는 수만 명의 공무원이 할 수 없
는 복잡한 국책사업에 대한 의사결정을 단시간 내에 척척 해냈고,
부처마다 제각기 따로 놀던 수만 개의 계획을 하나의 유기적 시스
템으로 결합해냈다. 이들이 만들어낸 단 한 개의 소프트웨어가 수십
만 공무원이 달려들어도 할 수 없는 일을 무인 포스트 개념으로 척
척 해낼 수 있었다.

이러한 과학경영의 꽃은 케네디 시대에 발아되기 시작했다.
1961년 케네디 대통령은 포드사 사장으로 갓 임명된 맥나마라를
국방장관으로 전격 기용했다. 맥나마라는 연봉 66만 불의 높은 급
료를 포기하고 연봉 2만5천불의 관료직을 택했다. 그는 경영학과
통계학에 대한 강한 학문적 배경을 가지고 있었으며 2차대전시에
는 군수중령으로 군보급을 과학화하는 일에 상당한 경험을 쌓았다.
케네디 대통령은 그를 그의 관료들 중에서 가장 훌륭한 관료라고
공개적으로 칭찬했다.

  맥나마라는 당시 랜드연구소에 있던 히치(Hitch) 박사로 하여금
그가 원하는 모든 분석가들을 이끌고 국방성에 입성할 것을 요청
했다. 불과 몇 사람이 고급직위에 앉았다고 해서 그들 소수가 개혁
을 주도할 수는 없었다. 그래서 맥나마라는 히치 박사에게 그가 원
하는 만큼의 참모들을 대거 이끌고 입성하도록 권고했다.

  히치와 맥나마라는 국방예산 제도를 두 가지 측면에서 개혁했다.
하나는 절차의 과학화이며 다른 하나는 의사결정의 과학화였다. 절
차를 위해서는 거의 모든 세계가 지금까지 사용하고 있는 계획예
산제도(PPBS : Planning, Programming and Budgeting System)를 창
안해 냈으며, 의사결정의 과학화를 위해서는 장관 직속 하에 대규모
분석팀을 설치했다. 이것이 한동안 세계를 풍미했던 맥나마라 국방
관리 시스템이었다.

  그 후에 등장한 존슨 대통령을 보자. 그는 맥나마라의 중앙집권적
의사결정 시스템에 분권화 경영 시스템이라는 또 하나의 주춧돌을
세웠다. 소위 참여관리(participatory management) 시스템이었다.
아무리 중앙에서 올바른 의사결정을 했다 해도 자원을 실제로 집
행하는 예하 단위에서의 창의력이 계발되어야 자원의 효율성이 매
듭지어진다는 것이었다.

그는 이러한 철학에 동조하는 레어드 장관과 하버드의 세계적인
경영학자 앤토니 박사를 국방성 관리차관보로 임명했다. 미국의 국
방관리 차관보는 대통령이 직접 임명하며 언제나 4성 장군 이상의
대우를 받는다.

  1966년 5월 24일자 존슨 대통령의 백악관 각서는 바로 앤토니
박사가 기안한 것이다. 지금부터 32년 전에 미국 대통령이 얼마나
정부예산 관리에 지대한 관심을 가졌는지를 웅변해주고 있다.
백악관 각서
(1966. 5. 24)

          전 정부 관서장에게

                                    (전략)

  본인은 전 행정부 관서에 일반기업형 관리 제도를 발전시키는
데 대해 강력하고도 지속적인 관심을 가지고 있습니다. 이러한
관리제도는 1달러 소비에 대한 1달러 이상의 가치창조라는 본
행정부 서약을 이행하는 데 핵심적인 도움이 될 것입니다. 우리
는 모든 단위의 책임관리자들로 하여금 아래와 같은 관리 제도를
갖게 해야 할 것입니다.

․각급 관리자들이 효과적으로 비용을 통제하는 데 필요한 비용
  정보를 생산하고
․정부의 모든 관리들에게 비용의식을 고취하며
․정부가 수행하는 모든 사업에 통합적 집행을 가능케 하고
․지난 8월부터 범정부적으로 실시하는 PPBS에 정확한 재정적
  자료를 제공하며
․각 정부부처로 하여금 가장 현대적인 운영기술을 동원하는 데
  필요한 분석 자료를 다양하고 정확하게 제시하는 것이어야 할
  것입니다.
(중략)

  이러한 프로그램을 위한 법률적인 기초 작업은 16년 전 예산회
계법(1950)에서 이루어졌습니다. 그동안 많은 발전이 이루어졌으
나 예산회계법이 우리에게 부과한 책임을 보다 철저히 수행하기
위해서는 더욱더 많은 일들이 우리를 기다리고 있습니다. 따라서
본인은 모든 정부 관서장에게 아래 사항들에 대한 즉각적인 조치
를 취해줄 것을 당부하는 바입니다.

․현대적 관리목적에 부응하고 재무장관이 규정하는 모든 원칙
에 부응할 수 있는 회계 시스템과 내부통제 시스템을 개발할
것
․효과적인 관리회계제도를 설계하고 이를 운용할 수 있는 인적
자원을 확보할 것
․각급 관리자로 하여금 그가 사용한 비용과 성과를 매치
(match)시켜 그의 관리 성과를 책임질 수 있게 할 것

(중략)
  본인은 모든 관서의 책임관리자들에게 그들이 사용하는 정부
예산의 한 푼 한 푼에 대한 예산절감 노력을 고취하는 바이며 이를
일반 기업에서의 이윤달성 동기와 동일시해 줄 것을 간곡히 당부
하는 바입니다. 이러한 목표는 건전한 재정관리 시스템의 도움없
이는 달성될 수 없는 것입니다.

존슨


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